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又如，我国《立法法》第四章对地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章等地方立法的权限、范围、程序的规定，第五章对备案审查与冲突规范的规定等，第90条第2款甚至赋予经济特区在立法方面享有比一般地方更大的主动空间。

[11]中华人民共和国建国初期因高饶事件取消大区制就是典型体现。其三，中央持反对立场，但由于种种原因未及时否定地方的隐性对抗策略而在事实上营造的地方主动空间。

[69]楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第162页。建国初期的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》《国营工业生产建设的决定》和《划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》等文件就曾提出在继续保持国家财政经济工作统一领导、统一计划和统一管理的原则下，把一部分适宜由地方政府管理的职权交给地方政府。使财力与事权相匹配，对于处理原来财权与事权相匹配关系更加准确了。[81]至于弱势省份，又可通过地方联合体的方式夯实自身的协商地位，如20世纪80年代建立的西南六省(区市)经济协调会，这个省级联盟的成立实际出自胡耀邦(即中央)提议的事实亦表明，中央并不会无视较弱势地方的需求和声音。下级要服从上级，地方要服从中央。

[21] 第一，中央与地方的积极性问题从传统的经济领域转向更为宏观的国家职权划分领域。可见，虽然在现行宪法实施之前，地方积极性问题主要置身于经济语境，但这并不影响中央不应过多干涉不该干涉的地方之事早就作为隐含的制度价值粉墨登场。主动性强调的是地方能动作为的主观意愿，而积极性则倾向于描述以事权和财权合理匹配为代表的地方利益被满足程度的客观状态。

[55]若事权责任大于支出能力，则特定层级地方事多而钱少，许多公共服务的提供有心无力，最终就只能通过寻求中央财政转移支付乃至土地财政等其他方式获得额外的财政补贴。其中虽无积极性的表述，但逻辑上实已暗含其中：利于国家统一面向中央，利于因地制宜面向地方，央地积极性内涵各有侧重。[59]在逻辑的严谨性上，后一种提法无疑更科学，因为其暗含了以事权划分为中心、财权划分相配合的理念，而前一种提法则恰恰相反，有本末倒置之嫌。而主动性则是在积极性构建的制度框架下通过对主观能动性的充分发挥，最终促成积极性和主动性共同价值的真正实现。

二是我国疆域广阔，不同地区在发展特点上存在差异，对宏观政策的敏感性亦不相同。进而，需要明确的是，科学的匹配关系模式究竟是事权-财权还是事权-财力。

[27]荣毅仁则在此意见基础上进一步完善了修改方案，最终形成了现行《宪法》的3条第4款的表达模式。[50]由此，与其说我国《宪法》3条第4款强调的是单纯的职权划分，毋宁说其隐含了更重要的、不同级别政府间履行职责的能力的划分乃至资源(主要是财政资源)配置的方案——在现代国家，这种具有基础性价值的资源主要就指向财政问题，这也是财政学较早介入央地关系研究的原因之一。[63]刘剑文等：《中央与地方财政分权法律问题研究》，人民出版社2009年版，第55页。[25] 第三，既然中央的积极性在逻辑上存在但却未明确提出，那么我国《宪法》3条第4款中遵循中央统一领导的表述可否被视作中央的积极性的当然内涵呢？学界既有成果多倾向于肯定的回答，[26]但笔者以为不然。

从这个意义上说，恰恰是主动性的出场最终实现了对积极性内涵的明晰乃至重塑。[95]详见王勇兵：《党内民主在中国地方的试点》，《经济社会体制比较》2010年第1期。[46]详见郑毅：《推动央地事权和支出责任划分实现法治化局面》，《中国经济时报》2016年8月31日，A05版。给出了相对清晰的时间表。

1994年至2006年期间中央事权基本维持在30%，地方事权基本维持在70%，而同一期间中央财权平均为52%，地方财权平均为48%。部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系。

同时允许地方犯错误，宽容创新失败，及时帮助总结教训，纠正错误。在个别情况下，主动性和积极性之间可能产生张力。

[64]同前注[60]，熊文钊主编书，第183页。[71]同前注[46]，郑毅文。[72]参见黄家强：《两个积极性：全面营改增中央地收入划分的法学视角》，《财政监督》2016年第18期。[34]我国亦有学者委婉地指出，(对中央政府权力中心的顶礼膜拜和盛赞)地方政府将会彻底地丧失自己的积极性而成为中央政府的传声筒，即地方的积极性至少体现为避免成为中央政府的传声筒。[98]参见冯舟：《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《政法论坛》2007年第5期。[113]在2015年两会上的《政府工作报告》中，李克强总理首次将西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展并列概括为四大板块。

该指导意见的出台，告诉了我们三方面的重要信息：对整合进路至少作为重要选项的身份明确认可。该词在宪法中第一次也是迄今唯一一次亮相就直接指向央地关系的主题，其规范背景更值深究。

公共政策博弈的策略集合，在理论上本来就含有变相执行的元素，[100]这在现实中体现为地方政府往往采取较为消极的行为来落实和执行中央政策，[101]导致中央政策落地的阻力增大，同时产生各种变异、偏差和扭曲，即所谓的上有政策，下有对策，[102]有的地方甚至利用部委间的矛盾获利。[57]参见郑毅：《对〈十八届三中全会公报〉央地关系条款的若干解读》，《中国经济时报》2013年11月15日，第06版。

如此，需要追问的是：特定层级的地方得以进取的、热心的心态行使相关职权的基础又何在？所谓热心的，其前提在于热心的范围只能是该层级力所能及之畛域，而所谓进取的，其前提则在于该地方确有将特定主观意图付诸实践之能力。七五宪法和七八宪法只认可积极性与中央统一领导的一对一关系，形成二元结构。

如2018年春进一步深化的大部制改革，在相当程度上就源于20世纪90年代广东佛山模式的积极探索。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。[35]苗连营、王圭宇：《地方人格化、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。我国目前正处于第一阶段和第二阶段之交替时期：一方面，宪法文本中以第3条第4款为代表的原则性条款初具，但作为实施前提的释义学分析不足。

最常见的隐性联合是基于国家区域发展规划而产生的区域联合体，如西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展等，相关区域的地方虽无明确的联合文件或协议，但由于作为同一政策受体的共性而产生事实上的利益互通性与相关性，[113]当作为一个整体参与央地关系博弈时，其主动性空间明显要大于地方个体的单打独斗。[4]前述理解要么将积极性、自主性和创造性(与我国《宪法》3条第4款的表述有出入)混为一谈，要么只是对积极性的泛泛说明，而非对内涵结构的解释与呈现，更遑论能否经得起周延性标准的考问。

当然，中央的积极性也并非不能从宪法文本上加以体认。其二，隐性的联合，其特征在于缺乏具体的联席组织机制，但并不影响事实联合的成立。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。中国的文件不能不给底下留下选择的余地。

目前我国的地方联合体主要有三种。[94]参见郭芳：《佛山政府机构改革有多大胆？》，《中国经济周刊》2013年第10期。正如有学者指出的：财力是对财权、事权关系处理的一个有益补充。[89]现行宪法框架下的积极性除了延续传统的内涵之外，还从规范体系的层面更加清晰地凸显了职权配置的价值场域，更借由新增地方的主动性的提法向《共同纲领》的二元结构致敬。

2015年10月13日，习近平在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上重申：必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索，全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要学你们美国的办法，分到五十个州去。

从这个意义上说，我国《宪法》3条第4款的历史贡献也不仅在于将央地关系场域从局限于具体事项或类型拓展到更为宏观的层面，更在于对地方具体角色定位的丰富化、明晰化和立体化。地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。

虽然基于对事权划分终局权力的掌握，中央的对于积极性的顾虑相对于地方较少，但也同样不容忽视。[32]详见前注[26]，王建学文。